无论是中国新疆还是俄属中亚，19世纪都是一个非常重要的社会转型时期，转型是全面而深刻的，包括政治制度、经济形态、价值观念等各个方面。这一时期，中亚地区由几个独立、半独立的土著封建政权一变而为沙皇俄国的边区，其政治、经济和文化制度经历了前所未有的深刻变革。新疆作为中国领土的一部分，在归入中国近年以后，也自觉不自觉的开始了艰难的社会转型，它面临着和中国内地一样沉重的命运，外有英、俄等资本主义国家的鲸吞和渗透，内有社会危机的日甚一日。关系到新疆前途和命运的行政管理制度的变革是怎样实现的，与沙俄在中亚的行政管理制度相比，有哪些可资借鉴的东西，本文试图将两者进行比较研究，以期抛砖引玉。
一俄国管理制度在中亚的建立、调试与巩固
如果从年哈萨克小玉兹请求俄国保护开始，到年俄英两国背着清政府瓜分中国西南边陲的帕米尔领土为止，俄国征服中亚约万平方公里领土一共用了年的时间。中间以年废除农奴制改革为界，又可以分为前后两个阶段:前期，俄国人在中亚北部哈萨克草原确立了统治制度。后期，俄国人用20余年的时间完成了对整个中亚南部地区的征服和占领。这期间，俄国还完成了与中国清朝政府在西北边疆的划界。在不到两百年的时间里将中亚领土攫为己有，对于一个后起的资本主义国家来说，也许不算什么，但是如何巩固和管理这片完全陌生的领土，则是俄国政府不得不面对的一个重大问题。
俄国在中亚北部地区管理制度的设置、调试和最终确立经历了三个发展阶段:（1）尝试在哈萨克草原建立省一级的行政建制，时间从年到年。俄国人从三方面入手控制哈萨克草原及其人民。首先，控制哈萨克汗王的册封，确立汗位的长子继承制。其次，尝试设立和俄国中部相同的省一级的行政建制。但是由于操之过急，遭到了失败。（2）中亚北部地区的行政管理由间接统治向直接统治过渡时期。从《西伯利亚吉尔吉斯人条例》（年）和《奥伦堡条例》（年）的颁布执行，到《奥伦堡管理条例》（年）和《塞米巴拉金斯克省管理条例》（年）的颁布实施，俄国政府尝试由间接统治向直接管理过渡。年哈萨克中玉兹汗去世，次年小玉兹汗去世，俄国政府趁机废除了两个玉兹的汗王。
将小玉兹的领地--奥伦堡总督区划分为东、中、西三部，各置一位执政苏丹，每个执政苏丹管辖的地域里再划分若干个段，段下是最基层的阿乌勒，执政苏丹、段长和阿乌勒长均由哈萨克人担任。在中玉兹和大玉兹的领地设置西西伯利亚总督区和东西伯利亚总督区。其中中玉兹和大玉兹哈萨克人游牧区隶属于西西伯利亚总督区下设的鄂木斯克省。俄国政府将该省哈萨克人地域划分为若干个州，州长、乡长和基层阿乌勒长均由哈萨克人担任。这一时期，俄国政府开始将哈萨克人的司法权纳入俄国的司法管理制度。他们将哈萨克人的案件分为三类，遵循两种法律（俄国统一法律和哈萨克族民间习惯法），分属三个法庭:省军事法庭、边防委员会下属民事和刑事法庭以及哈萨克民间法庭。（3）行政、司法、赋税体制与俄国中部地区彻底划一。
中亚地区行政制度完成过渡，和俄国本土统一，与年俄国废除农奴制的改革有着直接的因果关系。改革扫除了资本主义发展的障碍，工农业生产的发展急需在最短的时间里将中亚地区变成俄国资本主义生产的原料供应地和商品销售市场，而这一切的前提条件则是迅速完成对中亚南部地区的占领，在中亚地区实施与俄国本土划一的管理制度，将其行政建制、经济制度、司法制度和意识形态等完全纳入俄国的发展轨道，为其经济利益服务。年10月，正式出台了囊括整个中亚北部的《草原地区临时管理条例》。
新条例在以下几个方面对以前的管理建制进行了改革:（1）进一步规范了各级行政组织的划分和建制，使其与俄国本土统一。哈萨克草原西部地区三个苏丹辖区和东部州的建制一律撤消，统一组建省。保留哈萨克草原东西部地区的西西伯利亚总督区和奥伦堡总督区，在奥伦堡总督区取消了以前设置的三个苏丹辖区，设置乌拉尔和土尔盖两省。在西西伯利亚总督区组建阿克马林斯克省和塞米巴拉金斯克省。（2）行政建制的组建和划分不再按氏族部落的血缘原则，而是按地域原则。乡和阿乌勒按地域原则划分的结果，直接触及到土著居民传统的经济方式和社会组织;（3）土著居民的权限进一步缩小，只能担任基层的乡长和阿乌勒长。（4）宣布土著居民的游牧地归国家所有，由哈萨克人公共使用。（5）进一步规范和明确了军事法庭、一般法庭和民间法庭的人员组成、任职资格、权限和审判依据，从司法方面进一步缩小土著上层势力在民间法庭和法官任上的权限。（6）将土著居民的赋税纳入帝国赋税体系，提高税收数额，加强对游牧民个人的管理。
年，俄国政府撤消奥伦堡总督区，将其管辖的乌拉尔省和土尔盖省划归俄国内务部。年5月，撤消西西伯利亚总督区，成立草原总督区，并将突厥斯坦总督区管辖下的七河省划入。年3月，俄国政府颁布了《草原诸省管理条例》，该条例在年临时条例的基础上，对中亚地区各级官吏的权限、职责，总督区、省、县、乡和阿乌勒所辖行政区域的界限，各级法庭的权限、职责、法官任职资格以及案件的归属均做了明确的规定，进一步明确了游牧民土地的国有性质及其对帝国应尽的义务。至此，俄国在中亚北部地区的行政建制与管理制度最终确定。
随着新占领土面积的不断增加以及哈萨克草原行政建制的实施，俄国在中亚南部地区的行政建制也迅速建立起来。
年2月，俄国政府在新占领土上成立突厥斯坦省，隶属于奥伦堡总督区。年7月，组建突厥斯坦总督区，同一天，《突厥斯坦总督区管理条例》颁布实施。鉴于中亚南部地区的特殊情况，俄国政府给予突厥斯坦总督极大的权限:不仅拥有所辖地区军事行政全权，而且拥有和中亚南部所有汗王以及独立的封建主们和战的外交权。随着俄国征服战争的继续，突厥斯坦总督区管辖的领土也不断扩大。年征服布哈拉汗国，年征服希瓦汗国，年,灭亡浩罕汗国。年1月，俄军占领阿什哈巴德，5月，组建外里海省。年1月，俄军进入土库曼斯坦东南部的两个绿洲。
年6月，俄国颁布《突厥斯坦边区管理条例》。根据该条例，突厥斯坦总督区改为突厥斯坦边区，下辖三个省:锡尔河省、费尔干纳省和撒马尔罕省。年高加索总督区下辖的外里海省和草原总督区下辖的七河省划入突厥斯坦边区，这样，突厥斯坦边区管辖的省增加到5个:锡尔河、撒马尔罕、费尔干纳、七河和外里海省，这种行政建制一直持续到年沙俄在中亚的统治被推翻。俄国政府在中亚南部地区军政机构与管理制度基本上与北部地区相同。只是在土著农耕居民的基层行政管理制度方面适当地增加了一些当地传统的内容。由于有哈萨克草原统治经验的借鉴，沙俄政府在中亚南部地区军政制度的建立基本上一次到位。
二清政府对新疆管理制度的建立与调试
清政府在新疆行政管理制度从建立到最终与内地划一，经历了大约年的时间和两个发展阶段:（1）军府制时期，始于公元年（康熙三十六年）在哈密地区维吾尔族额贝都拉家族辖地设置札萨克制，止于年新疆各民族反清大起义，清政府军府制基本瘫痪为止。（2）建省时期，新疆行政管理制度与内地实现统一，时间从年清军收复失地到年哈密回王制度废除。中间经历了三个发展时期:年清军收复新疆，设置善后局到年建省，是第一发展阶段。善后局的设置，将各地民政权力收归己有，使新疆建省成为可能;第二发展阶段从年建省到年刘锦棠[1]离开新疆为止，是新疆多元化行政管理制度实现内部整合时期。包括塔里木盆地伯克制度的废除，北疆伊犁、塔城地区设置州县和东疆地区行政两属局面的结束;第三发展阶段从年设置伊塔道到年哈密回王领地实现改土归流。包括阿尔泰划归新疆，设置阿山道（年6月），哈密回王农奴制的废除（年1月1日）等。新疆境内在行政管理制度方面实现整合划一，经历了半个多世纪的时间。
清政府在新疆行政管理制度是随着收复新疆军事行动的胜利逐渐建立，经过不断调整最终定型的。年清军进剿噶尔丹至哈密，哈密维吾尔族首领额贝都拉家族率众归顺。次年，额贝都拉擒献噶尔丹子于清廷，清政府授额贝都拉及其儿子等人为札萨克，令其办理回民事务。年（雍正九年），清军进至吐鲁番，吐鲁番维吾尔族首领额敏和卓请求归附。次年，清政府在其地设立札萨克制度。在此前后，清政府相继在哈密、巴里坤、吐鲁番等地驻军屯田，在乌鲁木齐及其以东汉、回农民集中之地设置和内地相同的州县。在北疆地区，清政府在平定准噶尔贵族达瓦齐之前，其管理思路是对其部众沿袭传统的众建以分其势的政策。阿睦尔撒纳的反叛，迫使清廷改变了既定方针，在北疆驻军镇守，设置官吏进行统治。在塔里木盆地，清政府的既定方针也是遵循历代中央政府实施的因俗而治，齐其政不易其宜的传统羁縻政策，打算以归顺的白山派首领大和卓招抚其地，实行代理人的间接统治方式。
大小和卓的反叛使清朝统治者改变了原定的委任代理统治的方针，决定在保留原有伯克制的基础上，派兵驻守，对南疆实行直接统治。年，清政府相继在南疆各城设置办事大臣和领队大臣，统兵驻防，同时委任一批维吾尔族伯克协助管理各地。到年清军平定大小和卓叛乱统一整个新疆时止，清政府在新疆各地设置的管理机构已有驻防、屯防、换防、伯克、札萨克和州县六种行政管理制度。年明瑞被任命为总统伊犁等处将军，标志着军府制在新疆的确立。伊犁将军设立前后，清政府开始对新疆已有统治机构和官职进行调整、补充，至18世纪末19世纪初基本定型。
从总体上看，清朝前期在新疆实施的行政管理制度有三种:在东疆乌鲁木齐、巴里坤一带设置和内地相同的州、县行政管理机构;在塔里木盆地实行伯克制，北疆哈萨克、蒙古族游牧区和哈密、吐鲁番两支最早归属清朝的维吾尔家族实行扎萨克制。最高行政长官分别是乌鲁木齐都统、噶什噶尔参赞大臣和伊、塔参赞大臣，他们原则上隶属于伊犁将军。在官吏的设置上表现出明显的重北轻南、重军事轻行政的特点。北疆地区不仅设置将军、参赞、办事、领队诸大臣统掌军政事务，有大批八旗和绿营官兵携眷驻扎，而且设有同知、巡检等掌管民事和刑事的官员。南疆地区则只设参赞、办事和领队诸大臣掌管地方军政事务，具体的和基层的行政事务完全委任各级伯克管理，官兵以换防军为主。将军、都统、参赞及各城办事大臣都是武官。
关于新疆行政建制与内地划一问题，早在清政府统一新疆前后，已有官吏提出。进入19世纪以后，清朝国势日衰，内忧外患加剧，军府制的弊端越发明显。道光年间，扬威将军长岭针对南疆情况，奏请在各城设立同知、巡检等文职官员，管理地方民政事务，以取代伯克制。龚自珍、魏源等有识之士更是明确提出在新疆建省，实现边疆与内地行政建制和管理制度的完全统一。封疆大吏左宗棠[2]在收复新疆前后更是数次上书清廷，力陈新疆建省。清政府对这种牵涉体制改革的重大问题，一直犹豫不决。
他们希望能有一个可进可退之，寻求一个设置行省以外的良策。最后，在刘锦棠等人的不懈努力和坚持下，在军府制万难规复的情况下，年11月19日，清政府正式决定在新疆设省，实行直接管理。但是要真正实现州县制，理顺各种关系，还有许多事情要做。为此，新疆首任巡抚刘锦棠、首任都督杨增新、省主席金树仁等都付出了诸多努力。刘锦棠在收复新疆的过程中，已将南疆地区的民政权利收归临时性政府机构善后局，为新疆建省和废除伯克制度奠定了基础。年清政府收回伊犁地区后，刘锦棠遵旨拟设南路郡县，并建议裁撤伯克，由此在新疆地区开始了一场大刀阔斧的行政体制改革:（1）彻底废除南疆地区的伯克制度。
刘锦棠鉴于南疆地区伯克制的长期存在，伯克高品级的现状，恐裁撤过急，激起事端，于是采取了一个过渡办法，即先裁撤伯克的行政职务，仍保留其顶戴，待之以绅士之礼。根据其品位高低，分送各道、厅、州、县衙门充当书吏，给予一定的份地和俸银，但是死后不许补任。
由于措施得力，合乎民情，年，维吾尔族地区的伯克制得以在法律上最终废除，以封建农奴制为基础的伯克制度正式退出了新疆的历史舞台。（2）改建东疆地区的行政机构，使其更加合理，将哈密地区行政权收归新疆巡抚所有。因为帮助清军收复新疆有功而设置的哈密、吐鲁番和库车三地的回王领地，在新疆建省时期，除哈密回?quot;所部回众尚多，差堪自立外，吐鲁番和库车回王因战乱家产荡尽，无以自立，经政府批准，于年在其地设立郡县。哈密的伯克制度则一直存在到年。（3）在原来实施札萨克制的北疆地区推广州县。至年底，州县制已在北疆地区除伊犁和塔城两地以外的其他地区建立起来。年，清政府批准了刘锦棠在伊、塔设置伊塔道的建议，在伊犁、塔城两地设置州县制，在推行的过程中，由于损害了原伊犁将军和塔城都统等满族大臣的既得利益，遭到他们的极力反对和阻挠。一直到年刘锦棠调离新疆，在清政府的干涉下，伊塔道的设置工作才最后完成。但是伊犁将军的权利仍然很大，这个任务到民国杨增新时期才完成。
三两种行政管理制度的异同
边疆行政管理制度是国家政治制度的重要组成部分，边疆行政管理制度的好坏既可以反映出执政当局对所管辖地区地缘政治和战略地位的认识程度，也可以表现出一个国家所处社会发展阶段的管理水平，同时还折射出其民族传统文化的内涵。
对新疆行政管理制度的确立，清朝政府是有所依据，并有所创新的。新疆早在公元前60年已隶属中国，成为中国版图的一部分。此后，历代中央政府在新疆地区设官驻军，行使主权。汉、唐、元等朝代，中央政府在新疆地区行政管理方面已积累了不少切实可行，行之有效的管理措施和方法。清朝统一新疆后，在行政制度建立的过程中，基本上是以历史经验为依据。
清政府在新疆实施的军府制明显的具有历史的继承性。因俗而治、分而治之的羁縻政策依然是其指导核心。清政府将全疆分为东疆、南疆和北疆三大片，实行三种不同的行政管理制度，总体上统一于最高军政长官伊犁将军。北疆哈萨克、蒙古族地区实施的扎萨克制，与历史上汉、唐中央政府在西域游牧民族中实施的羁縻制度一脉相承，管理机构相对简单、粗放。吐鲁番、哈密维吾尔地区实行札萨克制，完全是对政治上可靠的少数民族上层的一种最大的信任与奖赏;乌鲁木齐及其以东地区，州县制的行政管理机构和历史上相比，在行政区划的设置和管理机构方面进一步完善，管辖区域有所扩大。
与汉、唐军府制相比，进一步规范和完善。清朝以前的中央政府只在新疆设置一个或两个总的军政机构，如西域都护府、安西都护府、北庭都护府等，掌控全疆军政事务，具体的民政管理主要依靠当地土官及其原有机构，但是中央政府对土官有一定程度上的约束;清朝前期在伊犁将军府下设乌鲁木齐都统、伊犁、塔城和回疆参赞大臣二级派出机构，每个参赞大臣和都统下面再设办事大臣、领队大臣、帮办大臣、协办大臣等军政官员，驻扎在全疆各个大小城镇和地区，全部由中央任命的流官组成，直接和当地土官共同管理地方事务。这种多级军政机构的设立将中央政府的统治深入到了城镇一级地方，加强了对地方的管辖，有利于政令的畅通，为年新疆建省创造了条件。
除继承遗产外，清政府还根据当时当地的具体情况，在一些方面做了一定的变通和创新，主要体现在塔里木盆地伯克制度的改革方面。伯克制度作为一种封建农奴制度，形成于17世纪，与伊斯兰教在新疆的传播和蒙古贵族的统治密切相关，具有浓厚的宗教色彩和游牧民统治的特征。清政府废除伯克世袭制，形成了一套伯克的任免、品级和养廉制度，伯克回避制度，政教分离制度和伯克入觐制度。通过对传统制度的改革，削弱了地方势力，在一定程度上触动了封建农奴制度。从南疆行政管理制度的发展历史看，清政府伯克制度处于传统的羁縻制向州县制的过渡阶段。一方面，将伯克纳入政府官员行列，用法令和规章制度对其行为和权限进行一定的规范和约束，使当地管理制度逐渐纳入全国统一的管理体系，削弱了羁縻色彩。另一方面，伯克制度仍然带有较浓厚的地域色彩和传统色彩，其存在的社会基础--封建农奴制依然根深蒂固，建立在这种落后制度之上的官僚制度和全国封建地主制之上的流官制度显然存在一定的差距。
创新的另一方面体现在清政府重视民族地区的立法。清政府在新疆地区确立统治以后，先后以法律、法规、规章制度等形式确定和规范了新疆地区的基本政治制度、新疆各民族与中央政府的关系，各级官吏的责任、权限、义务，税制、钱法、赋役、贸易、司法、驻军等各项内容。在执行过程中，与新疆各地民间流通的习惯法、伊斯兰教经典相互补充，在不同法律领域发生作用。从而使得中央政府在新疆各地有令则行，令行则止，充分体现中央政府对新疆地区主权的同时，又照顾了当地民族风俗习惯的历史继承性。
俄国政府对中亚的征服是与英国在亚洲的战略竞争为大背景的。在对中亚的征服和统治过程中，俄国政府始终将中亚地区作为一块重要的战略要地，对其地缘政治、军事地位的重要性有着清醒认识。中亚作为俄国新征服的殖民地，俄国对其了解和认识基本上从空白开始，没有任何经验可以吸取和借鉴。也正因为如此，俄国政府可以非常大胆的，甚至是迫不及待的将其本土的管理制度在很短的时间内移植到中亚地区，其中含有明确的军事、政治和经济目的，即在最短的时间里，控制中亚，成为亚洲的霸主，与英国相抗衡;在政治上实现中亚地区的俄罗斯化，在经济上将中亚变成俄国资本家的原料产地和商品销售市场。俄国政府在中亚推行的一系列行政管理措施都是围绕着这些目标进行的，所以在实施过程中带有明显的资本主义扩张性、殖民性、追逐最大经济利益和迫不及待性。
中国政府对新疆战略地位的认识曾经有过几次大的争论，其中最激烈的要数19世纪70年代的海防与塞防之争。这次争论，以封疆大吏左宗棠的一段话最具代表性:重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北臂指相连，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虑侵轶，防不胜防，即直北山关，亦将无晏眠之日.[3]这恐怕也是新疆在19世纪60-70年代地那次严重边疆危机中没有丢失的根本原因。
清政府统一新疆之初，实行以军统政、军政合一的军府制度，不可否认具有积极意义。新疆地区历史、文化、风土民情异于内地，与中亚各地民族宗教诸多的联系，又增加了新疆人文环境的复杂性。清政府统一新疆后，外国侵略势力和本地分裂势力对这片领土的垂涎并没有被彻底铲除，清政府在各地派驻大员，以军统政，有利于防备沙俄对我西北领土的觊觎之心，有利于边防的巩固和地方社会秩序的稳定。但是，当清政府在新疆的统治日趋巩固，各项建设相继展开之后，军府制对和平时期经济文化建设的不适应性就逐渐显露出来。以军统政，军事官员，特别是行伍出生的满州官员缺少行政能力，成为普遍问题，这种弊端甚至成了社会向前发展的桎梏。行政管理重心从军事治理向民政治理方面的转变过于缓慢和被动是晚清政府新疆行政统治的突出特点之一。
在官吏的管理、任用、培养和选拔方面，两国政府的理念既有区别也有相同之处。
表面上看，清政府一直非常重视新疆各级官吏的管理、选拔和任用。但是由于制度上的缺陷及统治后期的腐败，新疆官吏在管理、选派和任用上均存在不少问题，造成官吏整体素质不高。军府制时期，从内地派往新疆的各级官吏，从将军、参赞大臣、办事大臣到一般的办事人员，包括实行州县制的乌鲁木齐地区，均从皇族宗室或满族八旗中选派。清政府在用人制度上，一方面鉴于新疆战略地位的重要，只任命满族贵族和八旗子弟出任边疆各级官吏，另一方面又担心其形成势力，规定三年的任职期限，禁止携带家眷等;这种用人制度的矛盾表现在新疆官场，一方面是中央三令五申不断强调纪律和责任，对违法官吏严加惩处，一方面是各级官吏我行我素，欺上瞒下，贪污腐败成风。与清朝边疆用人制度相比，俄国政府派往中亚的各级官吏局限于俄罗斯族，官场中也存在严重的贪污腐败现象。但是从整体上看，俄国边疆管理制度比较积极、主动。其政策给一些有野心的军人提供了建功立业的广阔天地，一大批军人在短期内实现了自己封侯的理想，获得了荣华富贵。正因为如此，俄国的军官们把到中亚任职作为他们快速升迁的捷径，他们在任上不遗余力地扩张领土、攫取情报，成为政府向外扩张，进行统治的得力帮手和推动者。
在统治过程中，无论是俄国还是清政府，对土著官吏信任与否的最重要标准都是政治上可靠与否，但是在具体执行过程中，又有所不同。俄国政府对土官采取的是积极培养和法律约束的方法。把培养基层少数民族官吏和翻译人才纳入教育范畴，取得了较好的效果。俄国统治中亚时期，一直比较重视开办针对当地民族儿童的世俗学校，以法律法规的形式下文，将办学纳入各级行政和法制管理，严格规定办学形式、资金来源、教师资格及其待遇等。在各地开办了形式多样的学校，其中俄-土混合学校和各类技术学校的开办，不仅将政府的政治、经济目的融会其中，而且把当地传统教育与俄国新式教育有机的结合起来，容易为当地民族所接受。同时，新式学校的土著毕业生也积极参予到办教育的社会活动中，为推广新式教育作出了重要贡献。
通过开办各种形式的世俗学校和军官学校的途径和方式，培养出新一代当地民族的官吏和翻译人才，在较短时间里取代了旧贵族，从而削弱了传统势力，减轻了来自旧势力的阻力。随着新一代官吏的成长和人数的增加，俄国统治者在中亚各种政策的实施便有了比较宽厚和坚实的基础，政府的各项政策也可以被贯彻到基层，部分地消除了因语言和文化差异带来的不足;在培养新式官吏的同时，俄国政府还通过民间选举方式任命基层官吏，用法律确立其在职年限，通过层层监督，将其活动控制在官方视线之内，使其不敢过于放肆，胡作非为。清政府统一新疆后，也实行了一些办法控制和约束土官，在初期取得了较好的效果。但是在新疆建省以前，清政府对南疆地区的教育几乎没有过问，当地完全被宗教教育所把持。建省后，由于行政建制与内地划一，官办教育开始起步。官办义塾不仅在北疆地区迅速发展，而且在南疆地区产生。清政府仿内地书院章程，对粗通文义者酌给膏火银粮以示鼓励，少数民族儿童进入官办义塾学习汉语文，可以按月得到钱粮。政府希望通过这种方式培养一批懂汉语文的民族基层地方官员。但是为师者只授诗文不教实学，学童只能死记硬背课文而不识文字，更不知其义;办学者只求多设私塾，而不问实效。[4]以至于出现了富人雇穷人孩子代为上学，或者只为得到每月官府发放的钱粮而入学的普遍现象，官办教育流于形式。
在整个清朝统治时期，由于没有有效的途径和方法对不同民族的官吏进行培训和沟通，各级官吏在思想文化方面的交流不能正常进行，思想观念上的差别也就无法尽快缩小，流官和土官各行其是，缺乏共性。一旦有事，容易造成官民隔阂，产生民族矛盾。基层官吏只需对自己的上级负责，不用担心所辖百姓的反映。在清朝治理南疆维吾尔族地区的过程中，语言不通一直是困扰清朝官吏的一大难题。中央派驻回疆各城的官员主要通过伯克管辖百姓。伯克则倚权借势，为所欲为，毫无顾忌;凡有征索，则以官征为名，中饱私囊，民知怨官，不知怨所管头目，官衙办理民事完全依赖通事（翻译）进行。翻译过程中难免因为各种原因而词讼不达，造成官民之间的误会和矛盾。驻疆官员的腐败，甚至伯克自己的腐败，都被百姓和清朝统治、清政府划上等号，严重败坏了清政府的形象，毁坏了统治基础。
沙俄在中亚地区行政制度划一的过程中，注重法制的推广、作用和司法权力的相对独立。从年哈萨克小玉兹的汗归属沙俄以后，俄国政府便开始利用法律手段削弱哈萨克汗王和苏丹等传统势力的权利和影响，并将其战果一步步的推广，将中亚地区逐渐纳入俄国统一的法制轨道。
在年10月21日同时颁布的《奥伦堡、西伯利亚哈萨克人管区改革令》和《乌拉尔、图尔盖、阿克莫林斯克、塞米巴拉金斯克诸省临时管理条例》中明确规定，各省设立军事法庭、一般法庭和民间法庭。军事法庭主要审理叛国、抗拒政府、袭击邮局和国家运输队、破坏电话线、杀害国家公职人员等案件;一般法庭审判杀人、盗窃、抢劫、袭击商队、纵火、制造假币等案件;民间法庭审理哈萨克人的各类刑事和民事讼诉案件。其中,民间法庭由每个乡选举出的4-8名比[5]组成，所以又称比法庭。比法庭判案主要根据民间习惯法，诉讼额度不得超过卢布（15匹马或者只羊），每起案件最后的判决额度不能超过30卢布，超过此额度的案件由乡司法会议（乡里的比组成的法庭）审理，但每起案件的终审判决额度也不能超过卢布（25匹马或者只羊）。俄国在中亚设置的各级法庭独立于各级行政机关。各种法规的建立、推广和法律制度的不断完善，起到了单纯的军事和民政管理无法达到的作用，不仅削弱了传统的地方贵族势力，更重要的是加速改变了传统的思想观念和价值观念。中华法系中司法制度的一个突出特点是司法从属于行政，地方司法从属于各级衙门，各级衙门代表政府行使中央对地方的政治、经济、军事和司法管辖，司法审判是地方长官诸政务中一项重要职责。在法律法规的执行过程中，各级官吏一身兼数职，扮演着制法者、执法者和监督者诸多角色，其腐败和堕落是不可避免的。
中国历代中央政府在边疆地区实施的军府制度，其指导思想是传统的羁縻思想，重视情感的力量。对落后于中原的少数民族地区实行宽松的统治政策，最大限度的给予少数民族上层以特权，信任和重用他们。表现在高于内地的官吏品级和爵秩，以及通过入觐制度，使少数民族上层得到政治上的恩宠和经济上的利益。清政府将当地民族官吏的品级定得很高。回疆地区一个大城的最高行政长官（阿奇木伯克）辖地仅相当于内地一个县，却被定为三品，而内地县令是七品。内地官吏品级有正副之分，新疆的伯克却没有。这种统治政策在一定时期、一定程度上确实赢得了少数民族上层的支持和拥护，有利于增强各民族的凝聚力与向心力。此外，清政府在经济方面继承了历代中央政府在新疆地区实施的轻徭薄赋政策，尽量减轻当地民族的经济负担，也赢得了当地百姓的好感。但仅有这些是远远不够的，特别是当社会发生剧烈转型、由古代向近代过渡时期。
总之，清政府与俄国亚洲腹地行政管理制度的差异归根结底是两种不同社会制度、不同观念、不同文化内涵之间的差异。新疆作为中国领土不可分割的一部分，其政治、经济、文化的发展进程不可能脱离中央政府的管理理念。也正是因为中国历代政府在这里实施的始终如一的宽容的统治政策和轻徭薄赋措施，使得这方领土及其人民在19世纪内忧外患的恶劣局势下，在清政府滞后的管理理念和统治制度下没有丢失。从这一方面看，中国政府年在新疆建省是两地关系发展的必然。但是，从另一方面看，社会处在不断的发展与变化之中，制度的制定者和执行者如果不能及时准确地把握其脉搏，适时地调整和灵活的变通各项治理政策，使其始终与社会发展相适应，那么，这种行政管理制度很快就会成为社会发展的绊脚石。晚清新疆行政管理制度变迁的缓慢与被动，是统治者思想观念落后的反映。沙俄征服和统治中亚完全出于帝国主义的霸权和资本家的经济掠夺目的，虽然客观上某些做法具有一定的进步性和科学性，但是对于中亚居民来说，他们是征服者和压迫者，他们对中亚地区所做一切都是为了实现其政治目的和经济目的，在各项政策的制定和执行过程中急噪、强硬、冷酷，其统治最终于年被推翻，这也是历史发展的必然。
注释：
[1]刘锦棠(公元-年)溥朝湘军名将。光绪元年(公元年)，率部随左宗棠进入新疆。光绪六年(公元年)，改任钦差大臣，督办新疆军务，奏定新疆建省方案。光绪十五年(公元年)离任，逝世于故乡湖南。
[2]左宗棠(公元-)清末著名大臣。光绪元年(公元年)，任钦差大臣，督办新疆军务。他在驱逐外寇、收复新疆以及新疆建省等重大事件中起到了重要作用。
[3]《左文襄公奏稿》卷50。
[4]王拴乾主编：《走向21世纪的新疆`政治卷》，新疆人民出版社年版，第41页。
[5]比，清代柯尔克孜部落首领的称谓。清朝乾隆时对归附的比授予二品至七品的不等品级，其权位与维吾尔族的阿奇木伯克略同。在清代哈萨克社会中阿洛斯(部落)头目亦称作比。
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