面临汉人在人口比例上居于劣势的新疆，中共必须设计出较之于内蒙古——那里相当程度上早已具备可供北京利用的基础和雏型——更为精密有效的行政区划方案。历史的演变证明，直到处理新疆问题，中共真正体悟到古代王朝“广封众建（而分其势）”的政治手段与“犬牙相入”的行政区划思维的个中三昧。
年9月，依中共的设想和《中华人民共和国民族区域自治纲领》的规定，成立“新疆省民族区域自治委员会”，制定了“由下而上”逐级实行民族区域自治的方案。其基本原理是，在以维吾尔人居压倒性多数的新疆省，普遍建立以维吾尔以外其他少数民族为自治主体的专署级民族自治地方；而在专署级民族自治地方，再针对那些较自治主体民族人数更少的民族，建立县级民族自治地方；依次类推，亦建立县级以下之县辖区、区以下之乡的民族自治地方。依照此一原理进行操作，在维吾尔族广泛分布的整个区域中，将会有相当高比例的地区被划入非维吾尔民族自治地方的行政管辖范围。
依此原理，中共逐级实行民族区域自治，从年7月开始，先从乡级和县辖区级施行。11月，乡级的霍城县伊车嘎善锡伯族自治区成立。自治区内锡伯族居民居多数，同时还有哈萨克、索伦（达斡尔）、乌孜别克、汉、维吾尔、蒙古共八个民族的居民；因达斡尔族有10户，乌孜别克族有户，故分别分派了名和1名人民代表的配额，借以显示民族区域自治制度中自治民族“照顾”非主要民族的设计理念。到4年7月，新疆省境内相继建成九个乡级、七个县辖区级的民族自治地方。
4年—9月间，中共政务院又相继核准设立六个县级民族区域自治地方。以最早成立的县一级民族自治地方——焉耆回族自治区——为例，4年，在原焉耆县境内，回族人口占居全县人口的%，此外尚有维吾尔、汉、蒙古等7个民族。4年，在全县“基层普选”中选出的名“人民代表”中，回、维吾尔、汉、蒙古族代表分别居48%、1%、1%、8%，另外还有1名哈萨克族代表。人民代表选出1人组成县政府委员会，其中包括回、维吾尔、汉、蒙古4个民族，由1名回族委员担任主席。对比此地回族的人口比例与其享有的政治资源间的差异，中共在焉耆抬升回族地位的意图显而易见。同年6月日，专署级的巴音郭楞蒙古自治区成立后，焉耆回族自治区又归属该蒙古族自治地方。
专署级民族自治地方，一般皆自原来的十个专区析置而出，实际结果是增加了专署级行政区划的数量。4年6月下旬至7月中旬，从乌鲁木齐专区中析出乌鲁木齐县、米泉县、昌吉县，置“昌吉回族自治区”；从焉耆专区中析和靖县、和硕县、焉耆回族自治县，置“巴音郭楞蒙古自治区”；从喀什专区析阿图什、乌恰县，从阿克苏专区析阿合奇县，置“克孜勒苏柯尔克孜自治区”；从伊犁专区中析出接近苏联哈萨克加盟共和国的精河、博乐、温泉三县，设置“博尔塔拉蒙古自治区”。
在专署级民族自治地方中，成立时间最早、面积最大的是巴音郭楞蒙古自治区。被赐予自治民族地位的蒙古族占该区域内人口的5%，而在自治州首届人民代表大会的名代表中，蒙古族代表则占49%，其余为维吾尔、回、汉、藏、哈萨克、满等该州各民族代表。自治政府主席由蒙古族人士膺任。此外，在以乌鲁木齐县和昌吉、米泉二县为范围设置的“昌吉回族自治区”内，共有11个民族，其中主体民族为回族（东干人），人口比例占7%。
中共推行民族区域自治政策的过程中，并非全无遭遇阻力。当中共确定让人口仅有68，人左右的游牧部落柯尔克孜人在南疆建立克孜勒苏柯尔克孜专署级自治区时，以“有利于未来发展”为由，规划将附近的一部份维吾尔人农业区也划入，其中包括在经济、文化上与喀什噶尔鼎立的阿图什。然而，由于阿图什不仅是维吾尔人传统的居住地，也是其近代教育的起源地，所以将阿图什划入柯尔克孜人自治范围内之议，引发维吾尔人反弹。在出身阿图什的赛福鼎的劝说下，反对声浪得以消弭，中共最终依规划范围组建了柯尔克孜族的自治地方。自治区成立后，柯尔克孜族仅占总人数的5%。
不过，与前伊宁政权的大本营伊宁、塔城、阿山三个专区（“三区”）的行政区划问题相比，阿图什的问题显然还不是最棘手的。0年代前期，中共在新疆各地的建党、建政和推行“民族区域自治”工作，大致是沿用晚清行省化和民国以来的行政区划建制范围。但在“三区”，中共党组织的建制和民族自治区域自治地方政权的设置，却不得不依据政治局势的演变，经历了多次变更。
为求逐步控制“三区”，0年1月，中共将伊宁政权民族军改编为中国人民解放军第5军，并以该军为基础成立省军区级的伊犁军区，由中共派遣的政工干部和个别被中共“破格”吸收入党的民族军指挥官，组成第5军中国共产党委员会，兼代伊犁军区党委之职；军区党委又兼管伊犁区地方党务。
同年7月，中共在伊宁成立了受新疆分局领导，但相当于省级的中国共产党伊犁区委员会，下辖伊犁、塔城、阿山三个地方委员会（简称地委）；同时赋予在伊犁的党组织以及甫加入中共的前伊宁集团上层人士超乎寻常的党内高阶。年7月，第一阶段任务大致达成，伊犁区党委宣告撤销。
4年11月，在以“自下而上”的方式实行“民族区域自治制度”的设计下，中共成立了“伊犁哈萨克自治州”，下辖伊犁、塔城、阿勒泰三个专区。这个相当于“行政公署级”位阶的自治州，即是中共专为前伊宁政权量身订作的特殊设置。其后，在初步奠定其“众建”政治目标的基础上，中共中央于5年月，重新成立伊犁区党委，下辖塔城地委、阿勒泰地委，伊犁地委并入伊犁区党委，代管中共博尔塔拉蒙古自治州委员会。
建立各级共产党组织是中共试图掌控“三区”的首要步骤，而推行民族区域自治制度，则是进一步控制“三区”的第二个重要机会。相对于新疆省境内其他地区，天山以北，阿尔泰山西麓的准噶尔盆地，在族群和文化上要比由沙漠和绿洲构成的南疆复杂许多。此一状态为中共提供了见缝插针的机会。“由下而上”逐级实行民族区域自治的方案，在很大程度上即是直接针对“三区”的状况，为“众建”找到合理合法的借口，以求尽力达成牵制维吾尔人的效果。
4年7月之前，新疆省全部的乡级民族自治地方（十一个，4年7月减并为九个）和绝大部份县辖区级民族自治地方（七个之中的六个）都设在“三区”。在全省六个县级民族自治地方中，“三区”亦占两个。4年7月，中共又将接近苏联哈萨克加盟共和国的精河、博乐、温泉三县从伊犁专区中析出，设置专署级的“博尔塔拉蒙古自治区”，使“三区”变为“四区”。而正如后来在前伊宁政权势力范围内设置的“伊犁哈萨克自治州”的情形一样，从人口统计的角度看，除最基层的“民族自治区域”（多数乡级和少数县辖区级中，游牧部落或清朝遗留的戍卒与家眷，由于谋生方式和传统而居住较为集中）外，多数“民族自治区域”（县辖区级、县级和专署级）中的自治民族，在该区域内的人口中往往未居多数。即使依照中共在为其“民族区域自治制度”所做的辩解内容，也难以为上述不合比例的民族自治区域划分方式提供依据。此一方式既然缺乏明确的情理和法律依据，剩下的只有中共以“党的政策”所作的宣示，即特定地区内的“大民族”，应“照顾其他少数民族”，“以利增强各民族的团结”。“党的政策”显然只服务于有利中共统治的现实政治目的，不论称之为“民族团结”，或是直指其为“分而治之”，一切都是从北京的立场出发。北京利用推行“民族区域自治”之机，在伊宁集团的大本营，建立了一个盘根错节的牵制网。当组成这一网络的族群团体，因获得自治民族的地位，而享有超出其人口比例的政治资源时，自然成为维吾尔人追求建立“维吾尔斯坦”，或哈萨克人追求与苏联哈萨克加盟共和国合并的掣肘力量。
在编织下层牵制网络的同时，中共也设法就整个前伊宁政权势力范围的定位，作出有利于北京的安排。4年月，新疆分局展开“三区”建立民族区域自治地方的筹备工作。在此之前，中共与伊宁集团双方就“民族区域自治”的内涵和形式等问题展开的激烈争议已落幕，后者并陆续放弃了建立加盟共和国或自治共和国、中共军队退出新疆、新疆未来的民族自治地方应位列大行政区级等主张。对于伊宁集团和苏联仍保有其影响力的“三区”，中共在表面上并未摆出赶尽杀绝的姿态，并暗示可以对其做出某种特殊安排。不过，中共公布1年月间在党内新疆分局和西北局、中央决策层间讨论的腹案，即打算在“三区”建立以哈萨克人为自治民族的民族自治地方，则再度令伊宁集团感受到威胁。很显然，参与年民族主义革命的核心分子，只有少数出身于哈萨克部落，而革命运动的决策权实际上掌握在维吾尔菁英手中，民族军的指挥层也是以维吾尔人为主。因此，在“三区”的民族区域自治问题上，伊宁集团与中共间出现了两个争议焦点。
其一，“三区”的自治民族究竟应该是哪一个民族。伊宁集团引用年全大陆范围的统计数据，哈萨克族人口仅占伊犁、塔城、阿山三区总人口的40%，不仅在人数上居少数，在教育和经济的发展程度上，更是远远落后于伊犁河谷地农耕的维吾尔人；而中共则引用同一统计中的另一个数据，即全国共有50.9万哈萨克人，居住在伊犁、塔城、阿山三区者占其人口的85%。中共的主张，表面上完全是站在中国境内哈萨克人的民族区域自治权利的立场，其又以新疆终将建立以维吾尔族为主体的省级民族自治地方，作为另一支持理由，让同样主张民族平等的伊宁集团几乎难以辩驳。
其二，与前伊宁政权有效管辖范围重叠的民族区域自治地方的法律地位。中共是否应比照伊犁区党委的省级地位，兑现其对“三区”建立与省级相当的“行政公署”级民族自治地方的承诺？如前所述，年，基于政策明确转向中央集权化，中共在当年便裁撤了因政治上的特殊状况而设置的八个省级行政公署区，并且没有为“三区”破例，重回地方分权旧路的意向。但中共又不得不对“三区”作出某种特殊安排，只好在其后公布的宪法的体制外，权宜地设置一个介于省与专署之间的特殊层级。这个身分“妾身未明”的“行政公署级”自治州，总算可以管辖专署级的“专区”，让伊宁集团多少保留了一些面子与里子。
不过，中共仍然不乐见“三区”转为“伊犁哈萨克自治州”后，名正言顺地保持了地域上的完整性，因此刻意于4年7月，将伊宁以北，接近苏联哈萨克加盟共和国的精河、博乐、温泉三县从伊犁专区中析出，设置专署级的“博尔塔拉蒙古自治区”，使“三区”变为“四区”；并在战略上，对于伊、塔、阿三区直接通往苏联哈萨克加盟共和国的便利性，达到一定程度的阻绝作用。
无论如何，由于“三区”，尤其是伊犁河谷地，已成为近代新疆经济的重心，当中共于年6月间，承诺给予“三区”范围内的民族区域自治地方某种超过专署级的行政位阶时，已预期到此种特殊地位势必为伊宁集团的利益提供相当程度的保障；为了减弱这一效应，中共认为有必要采用非常的行政手段。4年8月，中共在喀什市设立“新疆省人民政府南疆行政公署”，直辖原喀什专区、和阗、阿克苏、莎车专区及克孜勒苏柯尔克孜自治州。“南疆行政公署”的性质，显然只是省政府的派出机构，而其代表省政府督导专署级地方与专署级民族区域自治地方的形式，恰好与三个月后成立的“伊犁哈萨克自治州”如出一辙。这样一来，“伊犁哈萨克自治州”作为高阶“民族区域自治地方”的地位，不啻形同另一个同级省政府派出机构，其特殊性质相应降低。
伊犁哈萨克自治州的建立，并不代表“三区”自此便可享有退让后的宁静。作为新疆近代与现代史上几个政治势力角力的拉锯区，自治州辖境内行政区划和建制的变动，远较新疆境内的其他政区单位频繁。其中自治州首府在伊宁和奎屯二城之间数次往返搬迁，伊犁地区两度撤销又恢复，县市的名称和设置多次更改。这一切，都与中共国内和国际政治的需求密切相关。
8年，中共再度从塔城专区中，将新建的石油工业基地附近一万余平方公里的区域单独划出，设立专署级的克拉玛依市，直接隶属于新疆维吾尔自治区。此举意在进一步强化对于准噶尔盆地西部经济上和政治上的控制。在“人民公社化”运动中，伊犁哈萨克自治州各县将境内共个县辖区，全部直接改建为工农商学兵“五位一体”、“政（权）、（公）社合一”的人民公社。人民公社体制的设计和实践，从某种角度看，的确显示出中共对于新疆的控制程度，一举超过了汉、唐、清和中华民国时期，终于直接渗透到基层；同时，汉人政治势力的直接控制延伸到准噶尔盆地和阿尔泰山，对于十九世纪中期以来一向必须忍耐北方霸道强邻的中国而言，更有地缘政治和战略上的重要意义。
然而，此后发生的一个事件，却也显示出人民公社体制——此一由行政区划手段和党一元化体制结合而成的化身——脆弱的一面。年4—5月间，与苏联接壤的塔城、裕民、霍城三县，超过六万名以人民公社社员为主的新疆边民越过边境，逃亡到苏联，致使边境地区的人民公社陷入解体状态。中共最终之所以能度过此一危机，实得益于它同时经营的另一个“省中之省”——主要由前国民政府军和部份解放军退役军人组成的“新疆生产建设兵团”。大规模逃亡事件发生后，中共紧急征调该兵团员工，以“代耕、代牧、代管”的名义，到边境人民公社设置农场，借此隔绝了维吾尔、哈萨克边民与他们在边界另一侧的同胞。从北京的角度看，此次危机凸显十二年来中共统治新疆策略的局限，但同时也可化为转机，为北京放手运用更为有效的控制手段提供了借口。它促使中共省察到，北京以民族平等为号召的民族政策和“民族区域自治制度”，对于边疆非汉民族中那些拥有独特的历史文化传统、与汉人的近代历史经验迥异的族群而言，是缺乏吸引力的；北京绝不可能寄望于透过为少数民族提供“真诚帮助”，直接换取他们对中国的认同和效忠。于是，中共决心不惜代价，将具有单纯的国家认同、相对可靠的汉族人口尽量扩散到新疆各地，尤其是最可能成为分离主义前哨的边境地区，牵制、甚至取代那些具有多重认同、不那么可靠的非汉民族。
4年—11月期间，中共在新疆省境内共建立16个乡、县辖区级、6个县级，4个行政督察专员公署（简称“专署”、“专区”，7年后改称“地区”）级，以及1个行政公署（后改为“副省”）级民族区域自治地方，完成了在《新疆民族区域自治实施计划》中被列为应优先进行的工作。
5年9月0日，“新疆省第1届人民代表大会第次会议”宣布撤销新疆省建制，成立新疆维吾尔自治区。新疆境内其他十二个“世居民族”中，除俄罗斯族和满族因人数较少，居住分散，未设置自治单位外，其余皆设立了自治地方。迄今为止，在中国大陆五个省级民族自治区中，新疆仍是唯一完整具备四级自治地方的区域。
由此可见，中共在其党国太上统治和汉人在各级党政部门实质的控制之外，又以“民族”和“区域自治”两项手段，编织了一个繁复而精致的网络，分散了“突厥穆斯林”相对集中的文化和政治资源，使得在新疆民族自治地方居绝对多数，名义上又是自治主体民族的维吾尔人，受到本地其他民族的多方牵制。
四、其他四个省级民族自治区的经验（一）内蒙古：蒙古人成为少数年代，相对于国民政府在内蒙古地区的行省化措施仍停留在表层的状况，尚属在野造反团体，又接近北部边疆的中共，则反过来利用非汉民族的反汉情绪和分离主义倾向。对日抗战爆发后，中共军队趁机进入邻近“陕甘宁边区”的内蒙古地区，在河套、绥远地区建立“大青山根据地”，并利用蒙古族的中共党员云泽（乌兰夫）等人，介入并利用“内蒙古自治运动”。
中共在内蒙古的工作方针，是将该地区导向中共版“民族区域自治”的轨道，即追求建立作为“中国人民民主政权组成部份”的“自治政府”，而不是“独立自治”。年底，中共主导下的内蒙古左翼民族主义人士，在张家口成立“内蒙古（西蒙）自治运动联合会”；年初，在东蒙成立“东蒙古自治政府”；年4月，在王爷庙（乌兰浩特）成立“内蒙古自治政府”。自治政府之下，设立四级政权：一、盟；二、县、旗、市；三、努图克（农区）或苏木（牧区）；四、嘎查或巴格（行政村，在农区称嘎查，在牧区称巴格）。
表面上，中共强烈谴责国民党“大汉沙文主义”政策伤害弱小民族权益，但在实际面，中共因势利导，不仅为蒙古人的反汉情绪找到了出口，同时借蒙古族出身的干部，渗透到内蒙古盟旗内部的传统权力核心；更重要的是，中共采用与国民党不同的逆向思考方式，“大方”地放弃“行省”的无用外壳，以“民族自治”的名义，将西蒙各地汉人垦殖者业已在人数上居于优势的现实就地合法化。因此，中共在建政前后，划定内蒙古自治区的行政管辖范围时，刻意将国民政府和满洲国时期归并于若干行省的原内蒙古盟旗，全部划归内蒙古。为此，中共甚至不惜非正式地将内蒙古自治区与“大行政区”并列，使自治区得以统辖一度同时存在的绥远省。
内蒙古自治政府成立时，实际辖境加拟议中的辖境为兴安、嫩江、黑龙江、吉林、辽北五省的蒙古盟旗。—0年间，中共中央东北局将五个省的盟旗，加上热河省的昭乌达盟、察哈尔省北部的大部份县分，划入自治政府辖区；自治政府也由位于东蒙的乌兰浩特市迁往靠近北京，原隶察哈尔省的张家口市。0年1月，周恩来召见乌兰夫等人，告知北京将历史上属于内蒙古的区域划归内蒙古，建立东西部统一的内蒙古自治区的决定；并依据乌兰夫的建议，将自治区首府设在绥远省省会归绥市。
年5月，中共中央核准中共华北局《关于内蒙古与绥远工作关系问题的四项解决办法》，主要内容为：“内蒙古自治区人民政府……迁驻归绥市；绥远省人民政府由政务院和内蒙古自治区人民政府双重领导，但各有重点，省的一般行政事宜和非民族自治区领导重点在中央，辖区内各盟旗民族事务领导重点在内蒙古。”4年1月，内蒙古自治区与绥远省正式合并，绥远省撤置。
在一系列归并、撤置（兴安、嫩江、辽北、热河、察哈尔、绥远等省全部撤置）后，内蒙古行省化进程在表面上完全终结。结果，在占地广大的蒙古民族自治区内，蒙古人的比例下降为16.%。
然而，让包括（汉化程度很深的）乌兰夫（云泽）在内的内蒙古民族主义者无奈的是，内蒙古“自治区”和它的前身“自治政府”都是在“汉族革命者”帮助之下建立的，总不能由这个政府将（居区域人口绝大多数的）“汉族兄弟”驱逐出境吧！
（二）广西：“壮族”自治区域的作用内蒙古的“民族区域自治”化，反而进一步强化了国民政府在年代末期和抗战胜利后所追求的内蒙古行省化的效果，这一点，似乎没有太多争议。但是，中共在新疆推行“民族区域自治”时所面对的问题比内蒙古复杂。维吾尔等突厥语穆斯林似乎从中争取到较内蒙古的蒙古人更多的民族权益，其中最明显的便是自治民族在区域人口中的比例，以及针对牧区的宽容政策。即便如此，维吾尔人显然仍抱持相当程度的不满。对于中共而言，假如新疆的特例成为所有少数民族都要求比照的通例，依然会减弱中共对各地方、各少数民族的有效控制，进而分散其精力，反过来减弱其对新疆的控制。而且，由于蒙古人和维吾尔人在近代史上都曾有过追求民族独立的政治运动，内蒙古和新疆省级民族自治地方的设立，很容易被其他少数民族视为中共与民族分离主义者之间达成的折衷方案，而不太像是中共设想中的中央集权单一制国家中稳定的地方组织形式。为了避免这种“误解”导致危险的连锁反应，中共乃决定尽快将省级民族区域自治普遍化。
广西、宁夏两个省级民族自治区域的建立，即源于此一思维。广西省西部和云南省东南部山区，是一些使用汉藏语系侗台语族语言的群体集中分布的区域。中共在0—4年进行的第一阶段“民族识别”中，“识别”出包括壮、布依、侗、傣等群体在内的8个“少数民族”。从历史的角度看，“壮族”并不像那些可以追溯出相对可靠历史渊源的民族，有着清晰的历史脉络可供追寻；其本身又处在极度缺乏整合的状态，并未产生民族认同，更未提出民族自决的要求。
阻碍“壮族”民族整合、产生民族意识的因素大致有六个方面：
一、“壮”人聚居于崇山峻岭之中，长期缺乏各项近代交通建设，既阻碍其与包括汉人在内的外界整合，也阻碍了其内部的整合。
二、自秦朝至明朝间，汉人移民一直集中于广西东半部地势较为平缓开阔的地带。“中国”王朝对广西长期实行松散的间接统治（羁縻府州、土司制度等），由众多的土司各行其是，互不统属；即使在明朝“改土归流”后，各地土司的后裔仍保有实际的影响力。
三、语言文字：壮语本身有两种主要方言和数种次方言，相互之间固然大致可以沟通，但仍有很多乡村的“壮”人，认为自己使用的是不同于“壮语”的另一种语言。在中共制定拉丁化壮文前，壮语亦缺乏一致的书写系统（创始于九世纪，模仿汉文的表意壮文从未通行）。
四、生活文化：在多山的广西西部、云南东南部，“壮”人通常只能接触到村寨周边的极小范围，因而在文化习俗上又显现出相当大的差异。文化人类学界，尤其是受限于政治意识形态的中共民族学界，只好将这种现象解释为“壮族的支系”。事实上，在接受中共的民族识别观念后，这些“支系”的人们更倾向于认为自己是独特的民族，而非与其他支系同属“壮族”。另一个矛盾的例子是，被认定为“布依族”的群体，反倒觉得他们与“壮族”很接近。
五、宗教文化：与藏人和穆斯林诸民族不同，“壮族”并没有统一的宗教信仰，也缺乏宗教组织；他们普遍保持原始信仰与祖先崇拜，不同的村寨往往崇拜不同的自然神、不同的祖先；除道教外，佛教与西方宗教的传播并不顺利。
六、历史记忆：在汉人普遍抱持优越感，歧视非汉少数民族的环境下，多数“壮”人耻于表露自己的非汉人身分，他们往往假托自己的祖先来自中原省分，并利用业已汉化的姓名，虚构家谱，世代传承，将自身的血统与历史上显赫的汉人望族连结在一起。未察觉到这一问题的学者，往往以此为论据，论证壮族源自北方移民（当“壮族”建构完成后，当代的学界又比较倾向认定其为岭南土著的假说）。即使如此，在当代的壮族中，仍有相当比例的人拒绝否定前述虚构家谱的可靠性；另有一些人则认为壮族不过是讲土语的汉人。
由于上述原因，0年之前，“壮族”使用各种不同的概念表述他们自己，唯独没有建立“壮族”的概念。
但对于统治整个中国大陆的中共而言，不去利用汉族以外人口数量最多的少数民族——壮族——这个潜在的庞大政治资源，去追求整体国家利益，是殊难想象的，何况这个庞大的人群还如此温驯。中共以极主动的姿态鼓励“壮族”追求自治的权益，推动建立“广西壮族自治区”，其动机未必在于设法找出统治壮人的最好办法，反而在于借此达成其他若干方面的政治目标。
明显可见的几个用意是：其一，借由赋予壮族建立省级区域自治的地位，混淆复杂的西藏、新疆和内蒙古的民族议题。北京可以借此向人口数量远少于壮族的藏、维吾尔、蒙古人宣称，连壮族都可以欣然接受中共的各项民族政策，藏、维、蒙族有何不可？从而掩盖后三者具备的——对于中国而言是危险的—特征：皆具有高度发展的文化、具有（曾建立古代甚至近代国家等等在通常情形下被现代世界接受的）足以独立建国的条件。
其二，借由整合温驯的壮族，使之成为中央政府的盟友，可以牵制岭南地区的地方主义。近百年来，后者经常强大到足以颠覆中央政权，其棘手的程度不见得低于蒙、回、藏区的民族分离主义。较之壮、侗、苗、瑶等南方非汉民族，两广使用粤、客方言的汉人，反而发展出共同的岭南认同。这一传统的历史渊源相当久远，秦汉以降，岭南曾多次处在准独立状态之下；撼动或推翻清朝的太平天国、辛亥革命，取代北洋政府的国民党势力，皆源于广东、广西二省。学界甚至有人依据上述汉人的文化与认同，将之归为“次民族”（subethnicgroup）。显然，提升壮族的地位将意味着同时贬抑两广汉人的势力。中共后来将久隶广东的钦州地区划归广西，使广东不再与越南接壤，广西亦得到了出海口，也进一步证明了这一点。
其三，借由创造、整合、提升壮族的地位，杜绝民族主义和“泛”民族主义的影响。中共未必如当代政治学界所判断的那样，低估了“创造”壮族可能产生民族分离主义副产品的可能性，相反地，它注意到壮人其实是“跨境民族”。壮人、布依人与越南北部的侬人、岱人几无差异，甚至与寮国的老挝人和泰国的泰人都有密切的语言文化渊源。而二十世纪前半期发源于中南半岛，以推动包括广西、云南等地侗台语族区域脱离中国，并入泰国为目标的“泛泰主义”，也肇源于这一文化人类学的发现。正如斯大林及其追随者盛世才在苏联和新疆所做的那样，透过“民族识别”，塑造“壮族”的历史记忆和民族认同，将边疆乃至跨境而居的族群转化为现代中国国家境内的“少数民族”，并强调此一独特性，反而有助于消除“泛泰主义”的潜在影响。
当然，中共这样做，必须辅以将壮族纳入“中华民族大家庭”的论述，同时也必须透过采用“合”的方案，将汉人在人口和经济上皆具优势的广西省，直接改制为广西壮族自治区，最大限度地达成汉人与侗台语族各族群间相互牵制的效果。
依照中共在0年代的“民族识别”结果，壮族人口90%以上聚居在广西省，但仅居广西省总人口的4%，居住面积占广西省总面积的60%。年1月，中共在壮族聚居区成立广西省辖下的专署级“桂西壮族自治区”。6年8月，国务院总理周恩来召见包括壮族共产党干部韦国清等在内的九名广西省委常委，主动提议在广西建立省一级的壮族自治区。7年月，周恩来在“政协第二届全国委员会”座谈会上发表谈话，推销其正视“壮族”的民族身分、采取“合”的方案，纳入包括汉人聚居区在内全部广西省范围，建立省级“壮族自治区”的主张。
针对有关人士认定壮族“没有特点，同汉族差不多，建立省一级壮族自治区不是很必要”，周恩来辩称：“壮族留下来的历史痕迹是比较少些，但不能说比满族少，壮族有自己的语言、文化，……毫无疑问应该承认壮人是一个民族。……在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区已经建立，西藏自治区正在筹备的情况下，建立省一级的壮族自治区显然是必要的。”
周恩来继而强调“成立壮族自治区分与合两个方案问题”，表示：“在酝酿成立广西壮族自治区的过程中，曾经提出两个方案：一个是在广西省的建制基础上，改建为广西壮族自治区，称为合的方案；一个是把广西一分为二，东部保留广西省的建制，西部建立省一级的壮族自治区，称为分的方案。……广西汉族人口多，占的地方小，壮族人口少，占的地方大。将来发展工业、扩大农业，大部份在少数民族地区。可见合则两利，分则两害。”7年8月4日，周恩来在国家民族事务委员会于青岛举办的民族工作座谈会上，再度主张将广西建成“一个民族合作的自治区”。中共在此陈述的理由，早在新疆成立克尔柯孜自治地方时，即已使用过，并且同样透露着利用汉人与少数民族相互牵制的意图。
7年7月，第1届全国人大第4次会议核准周恩来的议案：撤销广西省建制，成立广西壮族自治区，以原广西省的行政区域为广西壮族自治区的行政区域。
—4年，中共曾将自明代以来即已划属广东的合浦郡——钦州地区划归广西省，4—5年再划回广东。5年间，在更名为“广西壮族自治区”时，再度收到钦州地区划归广西的礼物，广西因而有了出海口。
（三）宁夏与西藏：压缩自治民族的地理空间
继内蒙古、新疆、广西之后，中共于8年设立宁夏回族自治区，5年设立西藏自治区，完成了五个省级民族区域自治地方的设置。在宁夏和西藏，中共控制“自治民族”的模式有所变异，但不信任非汉民族的心态并未改变，目标也始终如一。
在中共进行“民族识别”之前，大部份中国人对于“汉回”（汉语穆斯林——使用汉语，但信仰伊斯兰教的群体、“中国回人”、“东干”）与“缠回”（中亚突厥语穆斯林）不同的历史渊源及现实特征差异的了解极其有限。对于汉人而言，“回回”、“回民”等概念只代表“伊斯兰教徒”——“穆斯林”。这样的认知，意味着汉语穆斯林只是信仰特定宗教的中国人。
汉语穆斯林群体与宋元之际来自西亚、中亚的穆斯林移民有着血缘和宗教文化的渊源，尽管他们在情感上长期保有对自己的移民祖先和“回回祖国”的共同想象，保有与汉人相区隔的意识，并且此种意识显然超出了地方意识，但是，该群体成员之间唯一可以辨识的共同点，仅止于伊斯兰信仰。明、清以来，为澄清统治当局加诸的反叛罪嫌，汉语穆斯林宗教上层更坚持强调回回“争教不争国”的原则。事实上，作为一个群体，汉语穆斯林从未从宗教意识中发展出以政治自主为目标的强烈政治意识。与其说汉语穆斯林期待政治上的自治，不如说他们更期待官方确认和保障宗教信仰自由。
中共将所有汉语穆斯林“识别”为“回族”。经过统计，“回族”人口仅次于壮族和维吾尔族，在中国境内的少数民族中居第三位。中共体察到这一因素所代表的政治意义，做出尽力满足汉语穆斯林菁英长期期待的姿态，宣示只有为回族设立一个省级自治区，才能与其历史与现实地位相称。事实上，中共针对汉语穆斯林的“识别”、定位及建立省级自治地方的动机，与“壮族”的例子相近，首先是赋予其中国境内少数民族的身分，借以将他们与作为全球性普世宗教信徒的亿万穆斯林兄弟区隔开来；其次，达成在新疆和全国范围内利用汉语穆斯林牵制（以维吾尔人为主，分离倾向较强的）突厥语穆斯林的功效。
事实上，民国时期的新疆军政领袖，从杨增新到盛世才，无不玩弄“以回（东干）制回（维吾尔等）”的把戏。
然而，中共对拥有壮烈反抗史的汉语穆斯林同样并不放心，故只选择区域内回族人口不足全国回族总人口0%的宁夏省，建立省级民族区域自治地方。尽管中共从浙江、江苏等省动员包括一部份汉语穆斯林在内，超过十万的青壮年人口“支援宁夏”，汉族在宁夏区域人口中的比例仍超过65%，居于稳定多数。
在西藏问题上，受到自然环境的限制，中共难以透过将大量汉人移往西藏的办法，彻底改变西藏的民族构成比例，只好继承并巩固国民政府在安多（Amdo）与康区（Kham）的行省化遗产，将“西藏自治区”的范围局限在—19年青藏、康藏战争之后，噶厦政府的有效统治区域内。
1年，中共在与西藏嘻厦政府谈判签订《17条和平协议》时，各自做出妥协，同意以19年的实际停火线为界限，作为“西藏地方政府”的行政管辖区。故尔，中共首先默认昌都地区不受西康省管辖的现实，将金沙江以西的康区划为省级的“昌都地区”，接受北京“中央政府”和“西藏地方政府”的双重管辖；继而于5年撤销西康省建置，将该省金沙江以东地区并入四川省；6年，将省级的昌都地区并入“西藏地方政府”辖区，成立“西藏自治区筹备委员会”。此后，中共将青海省管辖的藏族聚居区范围确定为安多西部及康区的噶瓦、囊谦部落；安多东部分别划入甘肃省“甘南藏族自治州”和四川省“阿坝藏族自治州”；康区东部分别划入四川省“甘孜藏族自治州”和云南省“迪庆藏族自治州”；另有部份地区以自治县、民族乡的形式划入甘肃、四川等省，如华锐（天祝）藏族自治县和木里藏族自治县等。
西藏政教领袖十四世达赖喇嘛出亡后，中共于5年以“西藏地方政府”辖区为范围，成立“西藏自治区”。如此一来，中共在藏人居住区以“民族区域自治”为名所做的行政区划调整，形式上反而比较接近清朝雍正时期的状态。
虽然在5年，“西藏自治区”的藏人居区内人口总数的90%，但这部份藏人仅占（包括青海、甘肃一部、四川一部、云南一部在内）青康藏高原藏族总人口的5%。换言之，有近半数的藏人并不能在他们居住区域内享有省级的民族区域自治。
五、推行民族区域自治制度的整体政治效应在清末、民国开始推动边疆行省化之前，边疆非汉民族长期处于半自治状态；行省化进程开始后，新建行省内的非汉民族依然保有某些实质自治的空间。民族区域自治制度实施后，非汉民族的自治反而逐渐步向空壳化。
尽管民族区域自治制度的设计消除了非汉民族选择与中国分离的法律依据，也在实质上压缩了非汉民族的自治空间，北京依然得面对这一制度设计中潜在的离心因子。尽管中共自许代表人民大众的利益和人类社会的方向，在0年代的政治现实中，它依然是一个继承王朝遗产，以农耕汉人传统居住区为核心基地的“中国”政权。受到地理和长久以来历史因素的制约，要在包括非汉民族聚居区在内的全部“中华人民共和国”追求单一制之下中央集权的目标，除了运用民族平等理论等革命论述与共产党组织、动员力，应对非汉民族的民族意识挑战外，仍然必须借鉴王朝和中华民国长期累积的，借由调整行政区划“改土归流”、化间接统治化为直接统治的经验，双管齐下。
为了将“民族区域自治制度”最终打造成为一个能够从根本上遏止非汉民族分离倾向的政治、行政体制，北京利用推行“民族区域自治”过程中必经的行政区划设计、建制和调整过程，寻求达成五个方面的具体效果。
其一，透过“自下而上”逐步建立“民族区域自治”的行政区划体系，建构出一个金字塔形的政治和行政网络；并在民族自治区域内，增加管理层级，造成行政管辖范围“叠床架屋”的局面，达成“多封众建”、“分而治之”之效。
其二，借口民族区域自治原则的普遍化，在特定行政层级的主体民族自治区域内，星罗棋布地安插较低层级的其他自治民族区域，将自治主体民族或人口较多的少数民族，置于与其他族群的结构性竞争之中，达成“以夷制夷”之效。
其三，借口协助少数民族的经济发展，透过扩大民族自治区域的行政管辖范围、或者推动汉人移民，使汉人在法律上正式成为民族自治地方的多元民族之一，使自治民族在区域内人口比例中居于相对少数；汉人得以借着人口、经济、文化等方面的优势，对民族自治地方的各项事务产生实质影响。在移民开发下，边疆经济、教育的进步，又有助于缩小边疆少数民族地区与汉人地区经济与文化的差异。
其四，在无法采行上述手段时，透过改变地方行政区划，将同一民族分割到不同的行政区域中，达成“犬牙交错”的效果，弱化自治民族的文化一体感及政治凝聚力。
其五，在各级民族区域自治地方名正言顺地建立拥有决策权的党体系，借此将党的组织和细胞根植到下层，同时操控行政机构，等于更彻底地改土归流，将历史上王朝对边疆的间接统治真正化为直接统治。
整体而言，民族区域自治体系的设计与实践，对于北京更具有长远、深层的结构性意义：透过学术与政治考量混合在一起的“民族识别”过程，以及继之而来的“自下而上”建置“民族自治区域”的行政措施，当局一方面借“民族平等”、保障最弱势民族的名义，透过让政治和行政资源向人数较少的少数族群倾斜的举措，达成了以弱小族群牵制人数较多、政经势力足以挑战汉人与共产党的较大族群的目标；另一方面，透过让那些居住在极偏远地区，又极度缺乏民族意识的少数民族，在汉人人口居多数的区域成为自治主体，也同时达成了压制汉人悠久而棘手的地方主义传统的目标。如此一来，中共既赢得了热中鼓励民族自觉，保障少数与弱势权利的令名，又以公平仲裁者的身分，堂而皇之地强化了中央集权。
应该注意到，中共推行“民族区域自治”制度的主观意图与客观效果之间，仍存在难以弭平的差距。世界各国的内部自治，都是一种追求同时达成国家整合和保护少数族群脆弱权利两项目标的妥协性设计。国家意图借由自治体制确认主权，少数族群则将自治视为与现行统治者讨价还价，乃至追求终极独立的中间步骤。因此，只要少数民族与中央政府在民族区域的主权归属问题上存在歧见，便会将一切自治安排视为名义。在中华人民共和国的例子上，北京设计的“民族区域自治”制度实行得愈彻底，维吾尔人和藏人的不满便愈强烈。
原文摘自：《中央研究院近代史研究所集刊》第65期，年9月，第81—17页，图片来源：网络。
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